Cláusula pétrea: o que não pode ser mudado na Constituição

Cláusula pétrea é a parte da Constituição que não pode ser abolida por emenda. No Brasil são quatro, listadas no art. 60, § 4º: a forma federativa de Estado; o voto direto, secreto, universal e periódico; a separação dos Poderes; e os direitos e garantias individuais. Proposta tendente a aboli-las não pode nem ser votada pelo Congresso.

As quatro cláusulas pétreas

Cláusula	O que protege	Exemplo do que uma emenda não poderia fazer
Forma federativa	A existência de União, estados, Distrito Federal e municípios autônomos (art. 18)	Extinguir os estados e transformar o país num Estado unitário
Voto direto, secreto, universal e periódico	O eleitor escolhe sem intermediário, sem ser identificado, sem exclusão por renda ou instrução, em eleições regulares	Criar eleição indireta para presidente, voto aberto ou mandato sem prazo
Separação dos Poderes	Legislativo, Executivo e Judiciário independentes (art. 2º)	Dar ao presidente o poder de rever decisões do Judiciário
Direitos e garantias individuais	Os direitos do art. 5º e outros espalhados pela Constituição	Suprimir o habeas corpus ou a garantia de acesso à Justiça

Os direitos individuais não estão só no art. 5º. Foi com esse argumento que o STF barrou parte de uma emenda em 1993, como se vê abaixo. Para entender a separação dos poderes em detalhe, há uma página própria.

O que "tendente a abolir" significa

A Constituição não proíbe só a emenda que acaba de vez com uma cláusula pétrea. Proíbe também a que caminha nessa direção, esvaziando o conteúdo aos poucos. Por isso a proibição é de deliberação: a proposta não deve nem ser votada.

Isso não quer dizer que o texto seja intocável palavra por palavra. O STF entende que a proteção alcança o núcleo essencial dos princípios, e não a redação literal de cada dispositivo (ADI 2.024, julgada em 2007). Uma emenda pode ajustar a forma de exercer um direito; não pode esvaziá-lo.

O controle pode acontecer antes da promulgação. O STF admite que um parlamentar, e só ele, entre com mandado de segurança para barrar a tramitação de uma emenda que viole cláusula pétrea (STF, A Constituição e o Supremo, art. 60).

Casos no STF

• IPMF, 1993 (ADI 939). A Emenda 3/1993 autorizou a cobrança do imposto provisório sobre movimentação financeira sem respeitar a anterioridade, a regra que impede cobrar tributo novo no mesmo ano em que foi criado. O STF declarou essa parte inconstitucional: a anterioridade é garantia individual do contribuinte e, portanto, cláusula pétrea, mesmo estando fora do art. 5º. É o precedente que o STF cita até hoje para admitir ação direta contra emenda constitucional.
• Verticalização, 2006 (ADI 3.685). A Emenda 52/2006 acabou com a obrigação de coligações iguais nas eleições nacionais e estaduais e mandou aplicar a mudança já em 2006. O STF decidiu que ela só valeria depois de um ano de vigência, porque a anterioridade eleitoral do art. 16 é garantia individual do eleitor e não pode ser burlada por emenda (STF, art. 16).
• Normas originárias, 1996 (ADI 815). O STF recusou a tese de que uma norma do texto original de 1988 seria inconstitucional por contrariar outra. As cláusulas pétreas limitam quem emenda a Constituição, não quem a escreveu.

Emenda e poder constituinte originário

Há dois poderes diferentes em jogo. O poder constituinte derivado é o do Congresso quando aprova uma emenda: ele tem limites. O poder constituinte originário é o que escreve uma Constituição nova: ele não está preso à anterior.

	Emenda constitucional	Nova Constituição
Quem faz	Congresso Nacional	Assembleia constituinte
Aprovação	3/5 dos votos em cada casa, em dois turnos (art. 60, § 2º)	Não segue as regras da Constituição anterior
Quando não pode	Durante intervenção federal, estado de defesa ou estado de sítio (art. 60, § 1º)	Não há limite circunstancial na Constituição anterior
Cláusulas pétreas	Não pode aboli-las	Não fica preso a elas

O próprio STF descreve o originário como "um poder de fato ou suprapositivo", não sujeito a limitação normativa, enquanto as emendas devem obediência às cláusulas pétreas (ADI 2.356 MC, 2010). O passo a passo de uma emenda está em PEC, PL, PLP e MP.

Erros comuns

• "O voto obrigatório é cláusula pétrea." Não é. Pétreo é o voto direto, secreto, universal e periódico. A obrigatoriedade (art. 14, § 1º) pode ser mudada por emenda.
• "Cláusula pétrea nunca muda." Por emenda, ela não pode ser abolida nem esvaziada, mas pode ser ajustada sem atingir o núcleo. E uma nova Constituição não fica presa a ela.
• "A reeleição é cláusula pétrea." Não é. Ela foi criada por emenda em 1997 (EC 16) e pode ser alterada da mesma forma.

Cairia na prova do Delegado Eleitoral

A prova geral proposta cobra a separação dos poderes e os quóruns básicos (item 3.3 do plano), e a cláusula pétrea é o que protege essa separação. O assunto também toca o próprio modelo: o plano admite que restringir o voto aos delegados esbarra no sufrágio universal, que é cláusula pétrea, e por isso exige uma nova Constituição, por poder constituinte originário, sem caminho intermediário (item 7.8).

1. Qual destes itens a Constituição proíbe abolir por emenda?

   1. A reeleição do presidente
   2. O número de 513 deputados
   3. A separação dos Poderes
   4. O voto obrigatório
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   C. A separação dos Poderes é uma das quatro cláusulas pétreas (art. 60, § 4º, III). Reeleição, número de deputados e obrigatoriedade do voto podem ser alterados.

2. Uma emenda que tornasse o voto facultativo para todos esbarraria em cláusula pétrea?

   1. Sim, porque o voto obrigatório é cláusula pétrea
   2. Não, porque pétreo é o voto direto, secreto, universal e periódico
   3. Sim, porque só o STF pode mudar regras de voto
   4. Não, porque cláusula pétrea só protege o art. 5º
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   B. A obrigatoriedade está no art. 14, § 1º, e não entre as cláusulas pétreas do art. 60, § 4º.

3. Quem decide, em última instância, se uma emenda constitucional fere cláusula pétrea?

   1. O presidente da República
   2. O Supremo Tribunal Federal
   3. O Tribunal Superior Eleitoral
   4. O presidente do Senado
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   B. O STF tem a guarda da Constituição (art. 102) e admite ação direta contra emenda que viole cláusula pétrea (precedente: ADI 939, de 1993).

Treine com o simulado da prova do Delegado Eleitoral.