Emendas parlamentares são a parte do Orçamento da União que deputados e senadores indicam para obras, serviços e repasses, quase sempre nos lugares onde têm votos. Desde 2015, boa parte delas é de pagamento obrigatório. Em 2025 o governo federal pagou R$ 44,97 bilhões em emendas, mais que o dobro de 2020. O problema não é a existência delas, é a escala e a opacidade.
Os tipos de emenda
O Orçamento é uma lei. O Executivo manda o projeto, e o Congresso pode alterá-lo por meio de emendas. Cada tipo recebe um código no orçamento, o identificador de resultado primário (RP), que a Consultoria de Orçamento da Câmara usa para separar o que é de cada um:
| Código | Tipo | Regra atual |
|---|---|---|
| RP6 | Individual | Execução obrigatória. Soma 2% da receita corrente líquida (1,55% para deputados e 0,45% para senadores), metade para a saúde |
| RP7 | De bancada estadual | Execução obrigatória. Soma 1% da receita corrente líquida |
| RP8 | De comissão | Fora da regra de execução obrigatória |
| RP9 | De relator | Restrita à correção de erros e omissões desde a decisão do STF de 2022 |
A obrigatoriedade veio em etapas. A Emenda Constitucional 86, promulgada em 17 de março de 2015, criou o chamado orçamento impositivo para as emendas individuais, com 1,2% da receita corrente líquida e metade para a saúde (art. 166, § 9º). A Emenda Constitucional 100, de junho de 2019, estendeu a regra às emendas de bancada, com 1% (art. 166, § 12). A Emenda Constitucional 126, de 21 de dezembro de 2022, subiu as individuais para 2%.
Há ainda a forma de repasse. A Emenda Constitucional 105, de 12 de dezembro de 2019, criou a "transferência especial" (art. 166-A), apelidada de emenda Pix: o dinheiro cai direto no caixa do estado ou do município, sem convênio.
Valores recentes
Os valores pagos abaixo vêm do Siga Brasil, sistema de consulta ao orçamento mantido pelo Senado, compilados pela CNN Brasil em julho de 2026. Os números incluem restos a pagar de anos anteriores.
| Ano | Emendas pagas |
|---|---|
| 2020 | R$ 21,54 bilhões |
| 2021 | R$ 25,10 bilhões |
| 2022 | R$ 28,04 bilhões |
| 2023 | R$ 34,42 bilhões |
| 2024 | R$ 40,02 bilhões |
| 2025 | R$ 44,97 bilhões |
| 2026 (até 5 de julho) | R$ 33,89 bilhões, recorde para o período |
Para 2026, o Congresso aprovou em 19 de dezembro de 2025 um orçamento com cerca de R$ 61 bilhões em emendas: R$ 49,9 bilhões em emendas individuais, de bancada e de comissão, mais R$ 11,1 bilhões alocados na programação dos ministérios. Dos R$ 49,9 bilhões, R$ 37,8 bilhões são de execução obrigatória e R$ 12,1 bilhões são emendas de comissão.
O orçamento secreto e a decisão do STF
Em maio de 2021, o Estadão revelou o que ficou conhecido como "tratoraço": verbas das emendas de relator, o RP9, eram distribuídas a pedido de parlamentares sem que o nome de quem pediu aparecesse. O relator do orçamento assinava, e o padrinho real ficava oculto.
- 19 de dezembro de 2022. O STF declarou inconstitucional o uso do RP9, por 6 a 5, nas ADPFs 850, 851, 854 e 1014, com relatoria de Rosa Weber. As emendas de relator ficaram restritas à correção de erros e omissões.
- 1º de agosto de 2024. Flávio Dino, que herdou a relatoria, exigiu rastreabilidade nas emendas Pix (ADI 7688).
- 14 de agosto de 2024. Dino suspendeu as emendas impositivas até que houvesse transparência. O plenário confirmou por unanimidade em 16 de agosto.
- 25 de novembro de 2024. Foi publicada a Lei Complementar 210, que regula a proposição e a execução das emendas.
- 2 de dezembro de 2024. Dino liberou os pagamentos com condições, decisão confirmada por unanimidade no dia seguinte.
- 23 de agosto de 2026. Dino anulou emendas indicadas por dirigentes partidários sem mandato (ADPF 854).
- 11 de setembro de 2026. Dino determinou a criação de um código único para rastrear cada emenda.
A sequência mostra o padrão. Quase quatro anos depois de derrubar o orçamento secreto, o Supremo ainda baixava ordens para descobrir quem indica cada repasse. A transparência não veio de uma lei aprovada por iniciativa de quem recebe as emendas, veio de decisões judiciais, uma de cada vez.
Como é hoje
As emendas individuais e de bancada são de pagamento obrigatório (Constituição, art. 166, §§ 9º e 12). O Executivo não pode simplesmente deixar de pagá-las, e a rastreabilidade de quem indica cada repasse ainda depende de decisões do STF.
Por que o Executivo negocia refém
O presidente precisa de maioria no Congresso para aprovar quase tudo: orçamento, reformas, medidas provisórias. As emendas são a moeda mais visível dessa troca, ao lado dos cargos comissionados e da disputa pelo fundo eleitoral. Liberar a verba do aliado antes de uma votação difícil é parte rotineira da negociação.
O orçamento impositivo nasceu para tirar do Executivo parte desse poder de barganha: se o pagamento é obrigatório, o governo não pode usá-lo como prêmio. O efeito colateral foi outro. Os valores pagos dobraram em cinco anos, e uma fatia cada vez maior do orçamento passou a ser decidida por quem não responde pela execução das políticas públicas.
Os defensores das emendas têm argumentos sérios. O parlamentar conhece necessidades locais que um ministério em Brasília não enxerga, e municípios pequenos dependem desses repasses para obras básicas. Os críticos respondem que dinheiro distribuído por critério político vai para onde há voto, não necessariamente para onde há mais necessidade, e que a emenda vira ferramenta de reeleição paga com dinheiro público.
Emenda como moeda de voto: o problema é o gargalo
O plano do Delegado Eleitoral descreve o mecanismo de fundo assim: o valor de um partido vem de controlar votos, e controlar votos "significa ter algo a negociar, apoio em pauta, obstrução, emenda, cargo, tempo de televisão" (item 8.3). A emenda só funciona como moeda porque quem decide é um grupo pequeno: 513 deputados e 81 senadores.
Com poucas centenas de decisores, cada voto tem preço, e o preço pode ser pago em verba para a base eleitoral. É um alvo "pequeno, fixo e conhecido, e por isso barato" (item 8.1). O mesmo raciocínio aparece em lobby e captura do Congresso.
No modelo do Delegado Eleitoral
O plano não cria uma regra própria para emendas nem detalha como o orçamento seria votado. O que ele muda é quem dá a palavra final sobre as leis, e isso mexe no incentivo.
- Quem decide não é quem recebe (vantagem 14, item 9.3). O plano lista o "fim das emendas de destinação opaca" entre as pautas que o país aprova e que não avançam porque "quem vota nelas é exatamente quem perde com elas". Com o voto final nos delegados, a mudança deixa de depender dos beneficiários.
- O lobby perde o alvo (item 8.1). Em vez de algumas centenas de parlamentares, um interesse concentrado teria de convencer dezenas de milhões de delegados. A operação "deixa de caber em qualquer orçamento".
- A pauta não fica na gaveta (item 7.3). Um terço dos deputados pode obrigar o presidente da casa a submeter a matéria aos delegados.
- O resultado é definitivo (item 7.4). Nem os parlamentares nem o STF podem rever a decisão dos delegados.
Os deputados continuam a propor, redigir, instruir e emendar as proposições (item 7.2). O plano não diz se as emendas ao orçamento continuariam existindo, nem em que valor: isso ficaria para os delegados decidirem. A proposta completa está em Delegado Eleitoral: como funciona o modelo.
Objeções
Sem emendas, o município pequeno fica sem obra
É a objeção mais concreta. Muitos municípios dependem de repasses indicados por parlamentares. O plano não propõe acabar com as emendas: ele tira dos beneficiários a decisão sobre as regras delas. Os delegados poderiam manter os repasses e exigir transparência, ou trocá-los por critérios técnicos. O plano não detalha qual caminho seria melhor.
Milhões de delegados não conseguem avaliar milhares de emendas
Ninguém leria emenda por emenda, e o plano não propõe isso. Os delegados votariam leis, em blocos semanais com pauta divulgada em rádio e TV (itens 5.3 e 5.4). Uma lei que muda as regras das emendas cabe numa votação, e matérias de um tema podem ficar restritas a quem se habilitou nele, como economia e tributos (item 4.1).
O voto deixa de ser de todos
O próprio plano admite que o modelo exige uma nova Constituição que restrinja o voto aos delegados habilitados (item 7.8). Quem considera o sufrágio universal inegociável vai rejeitar a solução, mesmo concordando com o diagnóstico. A discussão está em críticas e objeções ao Delegado Eleitoral.
